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基于国家特性的中国国有企业治理

来源:经济参考报        发布时间:2017-08-24

无论是理论研究文献还是现实案例都说明一个问题,市场经济不排斥国有企业,国有企业几乎在所有国家都存在,即使自以为是自由市场经济的美国也不例外,只是在世界范围内有些国家国有企业数量比较少,而在有些国家国有企业却分布在各行各业;历史地看,有些国家对国有企业进行私有化,而另外一些国家反其道而行之,甚至一些对国有企业进行私有化的国家,也存在再次国有化的情况。因此,国有企业的存在绝对不仅仅是简单的意识形态差异所致,其背后存在着更为深层次的政治、经济与社会等动因。在我国,虽然对国有企业存在的原因认识不尽一致,但只要不是别有用心或者盲从西方主流经济学的思维模式,没有人完全否认我国国有企业存在的必要性和重要性。

公司治理具有多样性和国家特性

全球治理委员会于1995年发布了一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告,认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。笔者比较赞同对治理做出的如此界定,有利于人们清楚地了解治理的本质,消除人们对公司治理的神秘感。治理与管理、控制和监督不同,实质是一种竞争的市场机制、法律体系、政治体制及社会文化传统等直接或间接的外部控制,与企业的权力制衡、约束与激励等内部制度安排形成的有机整体,它运用控制、约束、协调等手段,使组织或机构中相互冲突的利益集团、个人利益和行动趋于一致,并最终实现组织或机构的终极目标。外部与内部控制及互动机制因企而异,公司治理在不同国家、不同企业必然存在治理的个性和特殊性。

公司治理的特性或多样性在实践中得到较好体现,西方发达的市场经济国家公司治理模式也完全不同,即使一些企业治理的组织结构相近但是运行机制不同,静态的相同而动态的内容不同,公司治理内涵差异很大。英美主要是股东治理模式,德日主要是利益相关者治理模式,都是基于本国国家特性而产生的,同一模式下如果细分也可以发现差异很大。我国改革开放以来,借鉴了西方国家的公司治理模式,无论是上市公司还是非上市国有企业,实践中不断暴露出水土不服的各种公司治理缺陷,大多基于西方治理理论对中国国有企业治理的各种研究,也出现许多相互矛盾的地方。我国的改革实践也从另外一个角度说明治理的多样性和国家特性。另一方面,公司治理的多样性还体现在其内涵的发展和变化,许多学者常常论道的西方国家公司治理理论也在不断发展之中,传统公司理论都基于股东是公司的唯一所有者而将公司认为是股东营利的工具,认为公司的唯一所有者是股东,公司的存在以及衍生的公司治理就是为股东谋取利益,实现股东利益的最大化。但是,随着经济社会的快速发展,公司规模以及其社会影响力日渐扩大,公司对社会甚至政治的影响和控制问题越来越严重,实践中由控制现象所引发的公司对社会利益的损害、对政治的影响案例也大量存在,传统的股东至上的公司治理理念已经不能解决现实社会中的问题,即使在这种背景下发展的利益相关者理论,也没有颠覆“股东本位”。而且相关研究不断发展,目前已有大量文献从股权结构、市场体制和社会文化等角度,研究治理及其效率的问题。

党组织在中国国有企业治理中具有法定地位

首先,前面已经分析了公司治理具有多样性、国家特性,企业中的组织、机构或个体,都应当是公司治理的主体和组成部分,这是公司治理的本质要求。西方国家的企业即使在国有企业中,没有党组织和中国特色的工会组织,所以,西方国家的理论研究和实践中,缺乏相应内容的支撑和安排。西方国家企业的这种安排,符合本国企业的实际情况和国家的政治体制、经济发展阶段。而中国国有企业中加强党的建设,发挥政治核心作用,是中国特色的制度性安排,这种安排是历史形成、国情决定的,国有企业的成长发展,是在党的领导下国家事业发展的重要组成部分,与其他国家的公司治理相比,中国国有企业的党组织与董事会、监事会、经理层等共同构成国有企业的组织制度,在公司治理中具有法定地位,党的领导是中国国有企业治理的核心内容、特色内容。习近平总书记系列重要讲话尤其在去年全国国有企业党建工作会议上的讲话,对企业党组织在公司治理中的地位、作用阐述的已经非常清楚。世界经合组织也认为,好的或有效的公司治理制度是具有国家特性的,他必须与本国的市场特征、制度环境以及社会传统相协调。中国国有企业治理的最大特色之一,就是坚持党的领导,把党的领导融入公司治理各个环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。

其次,党组织必然成为公司治理的主体,也是由国有企业是经济属性、社会属性和政治属性的统一体所决定地。从系统理论的角度看,企业具有社会属性和开放性,因为国有企业作为市场经济中的生产组织、一个竞争主体,不可能把自己屏蔽起来而独立运行,其存在和发展必然要与其他组织进行信息、物质的互换。相对于其他组织而言,国有企业更具社会属性和开放性,否则难以获得发展和效益。国有企业的政治属性,是由国情和建设中国特色社会主义、发展社会主义市场经济决定,中国国有企业改革、完善公司治理,是中国共产党领导下的企业体制重大变革。同时,中国的国有企业无论是数量质量、国民经济中的地位和作用等方面,均不同于其他国家,中国的国有企业是全面建设小康社会的重要力量,是中国特色社会主义的重要支柱,是我们党执政的重要基础。因此,不能把国有企业单纯地看作经济组织,国有企业是具有鲜明政治属性的市场主体,也是社会主义市场经济中经济属性、社会属性和政治属性的统一体,党的领导与市场锤炼是国有企业健康发展的关键,党组织必然成为公司治理的主体。

第三,公司治理作为现代企业的组织制度,是党组织必须根植的土壤,是保证党作为中国特色社会主义事业的领导核心,在社会主义现代化建设进程中对经济工作政治领导的基础。《宪法》明确了党在我国政治生活和经济建设中的领导地位,为企业党组织的合法存在提供了宪法依据。《公司法》等法律法规也明确规定了企业党组织的“合法存在”。所以,在中国特色现代企业制度条件下,公司党组织和治理中的董事会、监事会、经理层等,为了企业发展的共同目标而将长期共存于一个组织体系之中。党组织作为公司治理的法定机构,与公司治理其他主体共同为国有企业改革与发展发挥着各自无法替代的作用。

发挥企业党组织的作用是中国特色公司治理的优势

企业党组织作为公司治理主体,具有其他国家公司治理不具有的独特优势。公司制经过几百年的发展,被历史证明是作为市场经济中最为完善和成熟的市场主体在发挥着自己独特的作用,是行之有效的企业制度。但是,公司制以及与公司制发展相伴随的公司治理,存在着诸如“内部人控制”等很多缺陷,西方国家通过完善市场、立法等手段,加强对董事和经营人员的监督。几百年来,尽管西方国家采取了很多的措施,但是仍然存在侵害股东利益、危害社会等众多的不法案例,爆出许多丑闻。而我国正处于社会主义初级阶段,物质文明并不发达、法律体系和市场经济体系尚未完善,这种情况下,如果离开党组织强有力的领导和广大党员的积极参与,没有党组织在公司文化塑造、公司治理等方面发挥作用,西方国家存在的治理缺陷在我国会更加明显。

企业党组织的领导职责以及与董事会、监事会等治理主体职责的统一性和制衡性,充分彰显了中国特色治理的优势,有利于政治目标、经营目标和社会目标的统一。企业是经济组织,股东利益的最大化是企业经营的目的,由于企业本质上的趋利性,总是会选择成本最小、利润最大的方式去经营。但是,企业也是一个社会主体,来自于法律、社会惩处的风险与来自于市场的风险在性质上并没有本质区别,无论社会、政府、股东还是企业等各方面,都希望尽量选择体制内的合理运转低成本实现企业的经济目标和社会目标。西方国家是通过立法、政府干预等形式尽量实现企业目标和国家治理目标的统一。但是,西方的体制和社会制度必然造成经济学意义上的市场“失灵”等,企业的社会责任始终是企业发展的一个配角,资本家与员工的矛盾也永远不可调和,这是西方体制的宿命。在中国社会主义市场经济建设中,除了西方国家市场的市场“失灵”外,还存在市场不发达和转型制度缺失带来的问题,必然需要政府使用产权政策与产业政策、市场机制、行业规制等互补工具,用来解决市场失灵,实现社会目标和经济增长。党的性质和宗旨决定了企业党组织不是也不能单纯地追求经济目标,国有企业设立党组织及其发挥政治核心作用的角色定位,是与政府宏观政策、国家治理目标吻合的。企业党组织能够将企业经营目标、经营管理者的利益和职工利益同维护国家与社会利益统一起来,实现多方共赢,促进企业和社会的和谐发展。

公司治理中,各个治理主体具有不同的职责定位和作用,简单地说就是董事会决策、经理层执行、监事会监督、职工民主管理、党组织发挥政治核心作用,各负其责。虽然这些组织机构的总体目标是一致的,但各自依据不同的组织规则运行,存在着具体工作目标的差异性,而这些差异性的存在恰是公司治理建立的本质要求。中央提出国有企业改革的目标是建立现代企业制度,现代企业制度的核心是建立完善的公司治理,企业党组织作为执政党的基层组织在公司治理中的融合和制衡作用,尤其是中国共产党的先进性、党组织的政治核心作用和堡垒作用、党员个人的先锋模范作用,有效地把公司治理各个主体贯穿、融合起来,实现相互之间在协调中制衡、在制衡中协调、在合作中监督、在监督中合作,建立起“各负其责、有机融合、协调运转、有效制衡”的现代企业制度。

企业党组织发挥作用的基本途径

发挥国有企业党组织的作用,是中国特色国有企业治理的独特优势,但是这一独特优势并非自然天成,需要有一系列的制度安排和科学合理的组织、流程作保证,而制度和组织、流程设计的出发点,是要把国有企业的政治优势转化为企业核心竞争力,使政治优势与运用市场机制有机结合起来。

一是选择适当的公司治理模式。公司治理没有放之四海而皆准的模式,国情不同、社会性质不同,公司治理的模式也不相同;不同的企业和企业发展的不同阶段,公司治理模式、治理机制也有很大的差别。设计中国国有企业治理模式,需要把握好以下四个方面:一方面要明确把党组织和职工民主管理摆进去,坚持和完善党委领导与董事会、监事会和经理层成员“双向进入、交叉任职”的领导体制,发挥党组织的政治核心作用;另一方面公司治理各主体权、责、利明确切对等,既要形成制衡又要有机协调;第三方面是模式设计不能把制衡和监督当作目的,目的还是企业的发展以及企业为社会做更多的贡献;第四方面是企业管理体制安排,不能出现一个人说了算,也不能没有“领军人物”或埋没“领军人物”的作用。

二是要明确主体和责任。公司法人治理结构涉及党委会、董事会、监事会、经理层等多个主体,每一个主体都应有其明确的职责和定位,并建立责任可追究的制度体系。涉及决策事项,在公司治理各主体中,董事会是决策主体,党组织的定位是参与决策。党组织参与决策的主要内容,是审核监督决策是否贯彻落实党的路线方针政策和符合法律法规、是否符合科学发展观和构建和谐社会的要求、是否符合出资人和职工群众的利益、是否符合科学民主的决策程序。在执行方面,支持公司治理中的其他机构依法行使职权,不是代理。在监督方面,以加强党内监督为重点,有效整合各方面监督资源,提高监督的有效性。

三是完善制度、明确工作程序。落实党组织参与重大问题决策,关键是建立上下贯通、紧密衔接的体系框架和完备的制度模块,明确决策、执行和监督机构各主体权力、义务和责任,相互之间的衔接责任以及职能部门之间的协同责任,形成科学完整的制度体系。从实践看,需要结合企业的情况,在制度上明确党组织在参与重大问题决策事项上的工作程序机制。党组织参与重大问题决策应当在董事会召开之前,坚持“三重一大”决策议题未与党组织充分沟通的不提交董事会研究,未经党组织参与研究的议题董事会不进行决策。

四是加强沟通协调。通过建立董事会、经理层与党组织定期研究沟通工作制度,确保各方享有充分的决策信息。公司治理各主体要坚持治理的统一性,站在政治、社会和企业发展的高度,即统一合作,又相互监督和制衡。董事会与党组织的意见出现重大分歧的事项,董事会不宜立即表决;党组织参与重大问题决策应尊重董事会、经理办公会议事规则,监督董事会知情权的落实情况,支持董事会、经理层依法行使职权;董事会作出决议和决议执行中,党组织应组织党员和基层党支部带头执行,保证决策的顺利实施,并及时沟通决议执行中、企业日常生产经营中存在的问题。

五是坚持党管干部原则与董事会、经理层依法行使用人权相结合。现代企业制度条件下,坚持党管干部原则是坚持党的领导、发挥企业党组织政治核心作用的关键环节和重要保证,要把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来,既要明确党组织在干部管理权限上的政治领导责任,又要明确董事会选人用人的法定职权;既要坚持党管干部、管人才,充分发挥党组织在选人用人上的的作用,又要充分调动决策层、经营层依规选人和按需用人的主观能动性,从而实现党组织、董事会、经理层在选人用人上的融合和协调,形成合力,依法合规。

国有企业建立现代企业制度,完善公司治理,核心是要加强党的建设,从严治党,铸牢国有企业的政治属性、社会属性和经济属性。要做到立治有体,施治有序,通过建立一套可靠的制度和体制机制。使公司治理中的每个组织和每个组织中的个体,都能够具有坚定的政治方向、保持政治定力,始终聚焦于企业的发展、企业的社会贡献方面,出于一种责任而不是权利认真履行职责。

(本文摘自《经济参考报》 作者:秦永法)